Kooperatív közszolgáltatások intézményi megközelítésben

Kivonat, rövid leírás

A dolgozatunk a közjószágok, valamint a közszolgáltatások előállításának kérdéséhez szeretne hozzájárulni, az állampolgárok, a civil szervezetek és az állam együttműködésének vizsgálatával. A közjószág kérdése hosszú múltra tekint vissza a közgazdaságtanban, a problémával A nemzetek gazdagsága című művében Adam Smith is foglalkozott és ma is meghatározó témája minden közgazdaságtani tankönyvnek. A közjavak, közszolgáltatások problémája azonban nem csak szűken az előállítás (Musgrave, 1959; Ostrom és Ostrom, 1977b) és nem csak a hatékonyság (Samuelson, 1954) kérdését érinti, hanem azt is, hogy milyen elvek, milyen értékek (Buchanan és Musgrave, 1999) és milyen morális megfontolások (Sandel, 2013) mentén állítjuk elő ezeket a javakat. Hosszú évekig meghatározóak voltak azok a klasszikus nézőpontok, amelyek az államra (Pickhardt, 2006) vagy a piacra (Tullock, 2005) bízták volna a közjavak előállítását. Habár már az 1970-es, 1980-as években megszületett, az utóbbi évekig mégis kevéssé jelent meg a főáramú irodalomban az Elinor Ostromhoz (1978;1996) köthető kooperatív közszolgáltatások (coproduction) elmélet, amelyhez a dolgozat leginkább kapcsolódik. Az elmélet Ostrom egész életművének azon tézisén alapszik, amely a közösségek perspektíváját helyezi előtérbe, a szereplők közötti együttműködést és a kollektív cselekvést vizsgálja. A coproduction irodalom fókuszában is a közjószágok, közszolgáltatások előállításban résztvevő szereplők (pl. az állam és az állampolgárok) közötti együttműködése áll. Ebben az esetben a felek a jobb eredmények és hatékonyság érdekében működnek aktívan együtt. Az elmélet elsősorban a közjavak, közszolgáltatások minőségének javítását célozza. Azonban ezzel párhuzamosan számos más pozitív várakozás és elvárás fogalmazódik meg vele szemben. Ilyen például a demokrácia, a társadalmi tőke és a bizalom erősítése a társadalomban. A problémák, amelyek a közszolgáltatások minőségével kapcsolatosak, illetve a demokráciába és az államba vetett bizalom csökkenése (Rothstein, 2011), az államok hatékonyságának romlása (Pestoff, 2008) a világ számos országában, így Magyarországon is, jelen vannak. Nem véletlen, hogy az utóbbi évek egyik legnépszerűbb kérdésévé vált: Hogyan kellene az állam szerepét újragondolni, átalakítani? Kutatásunk kérdése, hogy milyen intézményi feltételek szükségesek ahhoz, hogy a közjószágok, közszolgáltatások előállítása során együttműködjenek a szereplők, az állam és az állampolgárok? Az intézményi feltételek vizsgálata során különösen a formális és informális (North, 2010) intézmények hatását elemezzük. A kutatásunk fókusza a magyarországi helyzet mélyebb megértésére irányul. A kutatási kérdésünkre a választ az intézményi közgazdaságtan fogalmaival, elméleteinek felhasználásával igyekszünk megadni. Annak érdekében, hogy az intézmények hatását feltárhassuk a hazai viszonylatban, két megyeszékhelyen, Székesfehérváron és Kecskeméten folytattunk empirikus kutatást. Az általunk vizsgált együttműködés releváns szereplőit az önkormányzat oldaláról a helyi politikusok (önkormányzati képviselők, alpolgármester, polgármester), a bürokraták (főosztályvezetők, osztályvezetők, önkormányzati munkatársak), valamint az állampolgárok (civil szervezetek vezetői, tagjai, helyi lakosok) adják. Az empirikus kutatás legfőbb elemei az általunk készített mélyinterjúk, fókuszcsoportos interjúk, az általunk a releváns szereplők számára szervezett workshopok voltak. Ezek eredményeire támaszkodva mutatjuk be, hogy melyek azok a legfontosabb intézményi feltételek, amelyek meghatározzák, hogy a hazai viszonyok között létrejöjjön az együttműködés a közjószágok, közszolgáltatások előállításában. Az intézményi elemzésnél három elméletet jelentette a disszertációnk alapját: (i) North (2010) informális és formális intézmények elmélete, amelynek segítségével a formális és informális hatások, az írott és harmadik fél által kikényszerített szabályok, valamint az íratlan szabályok, a normák, szokások hatásainak elemzését végeztük. (ii) A kollektív cselekvésre vonatkozó általános feltevések és feltételek (Keefer, 2018; Ostrom 2010) vizsgálatához a kollektív cselekvés elméleteinél alkalmazott tényezőket, így pl. heterogenitást, múltbéli tapasztalatok, társadalmi tőke hatását vettük figyelembe. (iii) Az Ostrom nevéhez köthető (Ostrom, 2011) intézményi elemzés és fejlesztés (IAD) keretrendszer, amely segítségével elsősorban az akcióteret befolyásoló szabályokat, valamint a szereplők, közösségek jellemzőit vizsgáltuk. Az alapvetően forráshiányos és egyre inkább szűkülő környezetben működő önkormányzatok egyik legfontosabb motivációja az együttműködésre a kiadáscsökkentés. Ebből kifolyólag az önkormányzatok helyettesítő kapcsolatként tekintenek az állampolgárokra és civil szervezetekre, ami leszűkíti az együttműködést az előállítási szakaszra. A nemzeti szintű szabályok együttműködés irányába mutató ösztönzői gyengék, sőt sok esetben ellentétes irányúak. Mind az önkormányzatokat érintő szabályok (így az önkormányzati törvény), mind a civil szervezetekre vonatkozó szabályok (pl. civiltörvény) nehezítik az együttműködést. A formális szabályok közül a legnagyobb ösztönzőt a hazai és nemzetközi (főként Európai Uniós) forrásokkal kapcsolatos pályázatok jelentik.. A civil szervezetek forrásgyűjtő szerepben jelennek meg. Ezáltal az együttműködés eszköz, amelyre a források elnyeréséhez (pl. Európai Uniós) van szükség. Nem az együttműködés eredményezi pl. a hatékonyságjavításon, új tudáson keresztül a pénzügyi helyzet javulását, hanem a pótlólagos források megszerzése eredményezi az együttműködést. Az önkormányzattal való együttműködéshez szükséges feltétel, hogy a civil szervezetek megfelelő tudással és kompetenciákkal rendelkezzenek. Ilyen feltételként jelenik meg az előző megállapításunkhoz kapcsolódóan a pályázatokon való részvétel, az adminisztratív elvárások teljesítése. Befolyásolja az együttműködés lehetőségét és megvalósítását, hogy miképpen történik a de jure nemzeti és helyi szabályok akciótérben alkalmazott működési szintű szabályokra történő lebontása.Ezt nevezzük rugalmasságnak, amely esetén három típust különböztetünk meg: (i)A költség alapú rugalmasság (ii) aszabály alapú rugalmasság (iii) a politikai rugalmasság Az együttműködés létrejöttét befolyásolja a politikai környezet. Azokban az esetekben, ha a közösségen belüli polarizáció nagy, az együttműködés kisebb valószínűséggel jön létre Befolyásolják az együttműködés létrejöttét a belépési szabályok, a belépési költségek. A belépés költsége az általunk vizsgált esetekben az állampolgárok és civil szervezetek számára magas. A belépési lehetőségeket illetően felértékelődik a bürokraták szerepe A civil szervezetek száma, főként az egy tevékenységi területen működő szervezetek magas száma csökkenti az együttműködés esélyét. Az önkormányzat, a tárgyalási, egyeztetési tranzakciós költségeket csökkentve, csak kis számú szereplővel működik együtt. Az együttműködések nagyobb valószínűséggel jönnek létre és akkor lehetnek sikeresek, ha azokat az önkormányzat kezdeményezi. A formális intézmények hatástalansága miatt az együttműködés létrejöttében felértékelődnek az informális intézmények. Ebben kulcsszerepet játszik a szereplők között fennálló bizalom.