Teljesítménymenedzsment a magyar közigazgatásban : A közpolitikai transzfer lehetséges hatásai Magyarországon

Kivonat, rövid leírás

A közpolitikai döntéshozatal jósága és hatékonyságának növelése évezredek óta a közügyekkel foglalkozó gondolkodókat érdeklő egyik legfőbb rejtvény; közigazgatási reformok tucatjai próbálták meg az elmúlt évtizedben is megteremteni a hatékonyabb állami feladatellátást. A közpolitikai változtatások során logikus döntésnek tűnhet, ha a döntéshozók az adott probléma megoldására egy máshol már működő jó gyakorlatot akarnak felhasználni, viszont az ötletek és a már létező mechanizmusok átültetése gyakran kudarcba fullad, vagy nem a kívánt eredményt éri el. Dolgozatomban azt vizsgálom, hogy a közpolitikai transzfer segítségével meg lehet-e honosítani Magyarországon olyan közmenedzsment-gyakorlatokat, amelyek idegenek a magyar közigazgatási kultúrától. A fő elméleti kérdésem az, hogy a transzfer magyarországi megjelenésekor az irodalom alapján várható helyénvalóság logikája (logic of appropriateness), vagy a következmények logikája (logis of consequences) fog érvényesülni. Hipotézisem alapján a helyénvalóság logikájának megjelenésére számítok, ugyanis a jogias – közép-európai közigazgatási hagyomány alapján egyértelműen ennek az inkrementalista felfogásnak kellene érvényesülnie. Disszertációm elsősorban az összehasonlító közigazgatástudomány területén rendelkezik ambícióval, ott is az adminisztratív kultúrák közötti reformok hatékonyságát vizsgálja a TM példáján keresztül. Kutatásom elsősorban azt az elméleti diskurzusban tapasztalható hiányt kívánja pótolni, hogy miként tud egy angolszász, jelentős részben az NPM-ideológiához köthető közmenedzsment-eszköz a közép-európai közigazgatási hagyományban sikeresen működni, illetve ebben a jelenségben játszik-e bármilyen szerepet külső vagy kontextuális hatás. Elméleti hozzájárulásom tehát a közpolitikai transzfer működőképességének vizsgálata egy, a közérdek-típusú közigazgatási kultúrából egy másik közigazgatási kultúrába sikeresen átlépő közmenedzsment-eszköz esetében. A kutatásom kvalitatív stratégiát követ, és a beágyazott esettanulmány módszerét alkalmazza. Az esetem a magyar közigazgatás egésze, azonban három, egymástól eltérő, de azonos kimeneteket mutató, előzetes tudás alapján kiválasztott aleseten (diverse case design) keresztül mutatom be a transzfer működését és hatását a TM fejlődésére. Az első esetem egy helyi önkormányzat, a második egy központi kormányzati ügynökség, míg a harmadik egy minisztérium. A három alesetet az köti össze, hogy mind a három esetben megtaláljuk a TM-et a szervezet működésében, azonban ezeknek a rendszereknek a fejlettsége, a vezetők motivációi, illetve a szervezetek külső környezete is jelentősen eltér. A dolgozat elsősorban félig strukturált interjúk során gyűjtött adatokra támaszkodik, amiket kiegészítenek primer és szekunder írott források az adott szervezet TM-gyakorlatával kapcsolatban. A megvizsgált adatokból egyértelműen meg tudom állapítani, hogy a TM igenis meg tud jelenni a magyar közigazgatási rendszerben annak ellenére, hogy a hazai adminisztratív kultúrától ez a közpolitikai eszköz alapvetően idegen. Ez azért is figyelemre méltó, mert az NPM a 2010-ben hivatalba lépett magyar kormány számára ideológiailag is elfogadhatatlan, mégis, részben az NWS, részben pedig a „józan paraszti ész” következtében bizonyos hatékonyságnövelő NPM elemek, így a TM is megjelenik a hivatalos kormányzati dokumentumokban és stratégiákban is, miközben a racionális, optimalizáló döntéshozatal és szervezeti tanulás valójában a szervezeti igényeknek megfelelően, felsőbb utasítás nélkül is a már létező hazai és külföldi jó gyakorlatok átvételére készteti a közpolitika-alkotókat és a közmenedzsereket is. Érdekes ellentmondás, hogy a politikai kormányzás és az adatokra alapuló döntéshozatal elméleti és kormányzati kommunikációs szinten nem fér meg egymással, és a kormányzati teljesítmény mérhetőségéről itthon is nagy viták zajlottak, azonban a mérés fontosságát végül a kormányzat hivatalos szakértői is elfogadták, és ráépítették a Jó Állam Mutatók rendszerét, amivel pont azt a kormányzati teljesítményt akarják megmérni, ami a kormánypárt ideológusai szerint nem is mérhető. A transzfer-irodalom egyik alapvetése, hogy a több transzfer jobb közpolitikákhoz vezet, és a transzfer lényege, hogy jobb, működő megoldásokat talál a már létező problémákra. Az általam vizsgált három alesetben a transzfer, és az általa létrejött TM gyakorlatok minden esetben a kormányzati munka hatékonyságának növelését szolgálták. Ugyanakkor az adatokból az olvasható ki, hogy önmagában a transzfer nem volt képes a változás elindítására, és inkább csak facilitáló szerepet játszott a vizsgált esetben. A transzfer orientáló szerepe kétségtelenül fontos, de a saját fejlesztések, a vezetői döntések és elkötelezettség az adatok mellett legalább ennyire meghatározó tényezők. A dolgozatom másik eredménye, hogy az előzetes várakozásokkal ellentétben hazánkban – legalábbis a közpolitikai transzfer esetében – nem a helyénvalóság logikája érvényesül, ami ellentmond a szakirodalomban olvasható tudományos konszenzusnak. A TM bevezetése kapcsán a magyar aktorok egyértelműen racionálisan viselkednek és a döntés (a transzfer végrehajtása) következményeit, a szervezetükre gyakorolt lehetséges pozitív hatásait tartják szem előtt, és nem esnek áldozatul annak az alku-kultúrának (bargaining culture), ami egyébként a magyar közigazgatás sajátja. A TM-et bevezető szervezetek jelentős kulturális törésvonalakon lépnek át, és a politikai vezető réteg aktív támogatásával honosítanak meg egy, a magyar közigazgatási kultúrától alapvetően idegen közmenedzsment-eszközt. Véleményem szerint ez a megállapítás új perspektívákat vethet fel a közigazgatási reformok magyarországi és közép-európai megjelenése kapcsán is. A transzfer szerepe instrumentális, és önmagában nem elég a sikerhez, azonban a megfelelő politikai elhatározás és támogatás estén hatékonyan szolgálhatja a közpolitikai változás sikeres végrehajtását.